Самоорганизация в рамках независимых ассоциативных структур является важным, но не единственным форматом прямого участия  граждан в реализации собственных интересов на локальном уровне.  Наряду с низовым, автономным от органов государственной власти объединением представителей местных сообществ, все большее распространение стали получать структуры государственно-общественного партнерства, координирующие сотрудничество местных жителей и представителей государства. Создание таких структур направлено на вовлечение местных жителей в работу по управлению объектами локальной инфраструктуры и адаптации общегосударственной политики в той или иной сфере (например, в рассмотренной ниже более детально сфере образования) к конкретным условиям на местах.

Вовлечение жителей, заинтересованных в успешном развитии конкретного объекта локальной инфраструктуры, в его управление в рамках коллегиального управляющего органа – такого, как, например, управляющий совет школы – означает частичную передачу государством собственных управленческих полномочий представителям местных сообществ, то есть, децентрализацию системы государственного управления.  Такая децентрализация системы управления не только способна обеспечить адаптацию общегосударственной политики в той или иной сфере к особенностям конкретной территории и местного сообщества, на ней проживающего, но и обеспечить привлечение дополнительных локальных ресурсов, иначе мало задействованных. Превращаясь из получателей государственных услуг в их сопроизводителей, при этом обладая мотивацией для работы над успешным продвижением дела, местные жители, участвующие в структурах государственно-общественного партнерства, заинтересованы в мобилизации локальных ресурсов. Важной опорой местных жителей является в этом деле социальный капитал местного сообщества.

Так, родители учащихся детей, ставшие членами управляющего совета школы, зачастую не только участвуют в управлении ресурсами, полученными на централизованной государственной основе, но и принимают участие в привлечении дополнительных ресурсов. При этом, время и силы, потраченные ими на управление деятельностью школы, сами по себе должны расцениваться как  дополнительный ресурс, способствующий развитию школы.

Важным следствием внедрения таких коллегиальных институтов управления является создание условий для построения отношений открытости, взаимопонимания  и доверия между представителями государственной власти и общественности. Налаживание эффективной и конструктивной коммуникации между  ними в свою очередь благоприятно влияет на повышение качества работы соответствующих объектов локальной инфраструктуры.

Вовлечение жителей в управление локальной инфраструктурой в сфере образования в рамках создания управляющих советов школ получило широкое практическое применение в последние десятилетия во многих странах мира, став ярким примером распространения практик государственно-общественного партнерства на локальном уровне. Сохраняя за собой лидерство в определении общей образовательной политики, многие современные государства взяли, таким образом, курс на демократизацию современной школы, вовлекая в ее управление на местах заинтересованных представителей общественности.

В 2004 году практика создания управляющих советов школ стала внедряться на российской почве[1]. Речь, таким образом, идет об институте государственно-общественного партнерства пусть и не получившем достаточного развития, но сегодня уже не чуждом российской действительности. К внедрению таких коллегиальных органов управления образовательными учреждениями в рамках федеральной программы развития образования в 2004-2006 годах приступили на экспериментальной основе 6 административно-территориальных образований: Республика Карелия, Красноярский Край,  Южный административный округ города Москвы, Московская, Тамбовская и Ярославская области. Первые успехи, достигнутые в рамках эксперимента, способствовали внедрению практик вовлечения общественности в управление образованием в дальнейшем и в ряде других российских регионов[2].

Управляющий совет школы, в отличие от других ранее создаваемых при государственных российских школах коллегиальных структур, представляет собой не совещательный, а управляющий орган. Управляющие советы школ, объединяющие представителей родительской общественности, трудового коллектива школы, местного сообщества, лиц, оказывающих финансовую поддержку школе, а также учеников-старшеклассников, обладают властными полномочиями и соуправляют школой совместно с директором. Обязательным членом совета, не имеющим при этом права занятия позиции председателя, является директор школы. Именно институционализация коммуникации между директором школы, как не только ее основным управленцем, но и представителем государственных органов управления образованием, и входящими в состав управляющего совета выборными представителями местного сообщества является важным результатом создания такого органа государственно-общественного партнерства в сфере образования.

Среди вопросов, рассмотрение которых входит в полномочия управляющих советов школы, следует отметить принятие решений о распределении стимулирующих выплат педагогам, о режиме занятий, продолжительности учебной недели, выборе дополнительного образовательного контента[3], введении или отмене школьной формы, организации питания, привлечении дополнительны средств для развития школы и т.д.

Внедрение в России практик общественного участия в управлении образованием, как упоминалось выше, в значительной мере является результатом перенесения на российскую почву общемирового опыта развития государственно-общественного партнерства в сфере образования. Основной тенденцией здесь является постепенный переход к гражданской школе, обладающей значительной степенью автономии по отношению к органам государственной власти и управляемой на демократических началах в рамках активного участия представителей местного сообщества.  Как отмечает Владимир Гусаров, «обоснование легитимности этого направления развития происходит по трем основным линиям: правовой, экономической и педагогической»[4]. Правовая  сторона вопроса связана с идеей  развития гражданского общества и демократизации системы государственного управления, а также дальнейшего расширения прав и свобод граждан. Экономическое либерально-рыночное обоснование, отмечает автор,  «рассматривает школу как предприятие сферы услуг и ожидает от автономной школы усиления ориентации на реальные потребности граждан (потребителей)»[5]. Педагогическая легитимизация делает упор на пользе общественного участия в управлении школы в деле налаживания ответственной работы учителей и координации усилий между педагогическим составом и родителями для обеспечения качественного и эффективного образовательного процесса.

Реформирование системы управления образованием в рамках налаживания системы общественного участия, и, таким образом, распределения ответственности между всеми субъектами образовательного процесса  и мобилизации для развития сферы  образования местных ресурсов, получило распространение в странах Запада в 80ые годы XX века.

В Великобритании органы общественного управления школой были созданы в 1986 году.  Сегодня общественные Управляющие советы выступают в качестве органов управления практически каждой английской школы. Объединяя выборных представителей родителей, учителей, а также представителей местных органов управления, Совет  утверждает в должности учителей, занимается распределением  школьного бюджета,  определяет дополнительную учебную программу школы и формулирует основные правила организации школьной жизни. Представители местного сообщества, входящие в состав Совета, работают на волонтерских началах, при этом они несут большую ответственность в рамках своего участия в управлении школы.

Каждая школа определяет число членов Совета (обычно в Совет входит 15-20 человек).  Общеобразовательные государственные школы обычно имеют следующий состав Совета: одна треть или более – родители; не более одной трети состава – представители штата школы; одна пятая часть - представители местных органов управления образованием; не менее одной пятой - представители местного сообщества. Совет может включать также на дополнительной основе двух спонсоров[6].  

Представители родительской общественности избираются общешкольным родительским собранием. Члены Совета от штата школы избираются на соответствующих собраниях учителей и обслуживающего персонала. Представители местных органов управления образованием назначаются этими органами. Представители местного сообщества назначаются Советом, при этом, они должны проживать в округе, в котором расположена школа и, по оценке Совета, быть заинтересованы в успехе работы школы. Наконец, представители спонсоров назначаются спонсорами, оказавшими значительную помощь школе[7].

Общественный управляющий Совет может фактически являться владельцем школьного здания, а также отвечать за привлечение большей части капитальных инвестиций[8]. Члены Совета должны отчитываться перед местной общественностью. Показатели развития школы выносятся на суд местной общественности в рамках публикации Советом годовых отчетов о деятельности школы. В том числе на основании этих показателей органами государственной власти проводится оценка эффективности работы общественного управляющего Совета, выступающего по сути органом самоуправления школы. Местные власти играют роль гарантов соответствия качества образования, предоставляемого школой, общенациональным стандартам и могут вмешаться в процесс управления школы в том случае, если выявляются значительные несоответствия таким стандартам. Повседневная же деятельность школы организуется на принципах самоуправления в рамках функционирования общественного управляющего Совета как института государственно-общественного партнерства.   

Децентрализация государственного управления в последние десятилетия во Франции также способствовала расширению общественного участия в управлении образованием и распространению принципов гражданской школы. Управляющий совет коллежа или лицея (представляющих 2 ступени среднего школьного образования)  представляет собой коллегиальный орган, объединяющий на условиях паритетного представительства три стороны: выборных представителей местной власти и администрации школы, преподавателей и технический персонал и, наконец, учащихся и их родителей. Совет  влияет на разработку внутренней политики школы, учитывая социальное окружение,  состав учащихся, практикуемые методы обучения, имеющиеся средства и оптимальные методики, и т.д. Совет утверждает правила внутреннего распорядка, отслеживает, чтобы в школе соблюдались принципы светскости, плюрализма, терпимости, уважения к окружающим, а также постепенного приучения школьников к самостоятельности, он также формулирует политику школы, направленную на эффективное профессиональное ориентирование учащихся[9]. Совет также утверждает бюджет школы. Важно отметить, однако, что в соответствии со все еще сильными традициями централизованного государственного управления во Франции, Управляющий Совет обладает в значительной степени меньшими реальными властными полномочиями, чем соответствующий  орган в Великобритании.

Обладающие большими или меньшими полномочиями (в соответствии с теми или иными особенностями традиций государственного управления каждой страны) такие органы государственно-общественного партнерства в сфере управления образованием были созданы в последние десятилетия в большом числе стран Запада. В значительной мере именно с опорой на этот опыт, такие структуры стали создаваться в последнее десятилетие и в России. Речь, однако, здесь не может идти об экспорте совершенно чуждых российской почве институтов общественного участия в управлении локальной инфраструктурой на местном уровне.   Россия обладает собственным богатым опытом в этой сфере, берущим свои корни еще в дореволюционной России.

Несомненно ярким примером участия местных сообществ (или если использовать дореволюционную терминологию, местных обществ) в управлении объектами локальной инфраструктуры может служить работа земских учреждений, сыгравших, в том числе, огромную роль в развитии образования в России. Успешная работа земских собраний по созданию и развитию  народных школ, обеспечению хозяйственных условий для их функционирования в контексте сохранения царским правительством абсолютной власти в определении государственной политики, проводимой в сфере образования (также как и в других сферах) продемонстрировала высокую эффективность привлечения государством местных жителей к управлению развитием инфраструктуры на территории их проживания. Некорректным, конечно, будет говорить о деятельности земских учреждений как о государственно-общественном партнерстве. Различия в историческом контексте не должны, однако, помешать нам провести некоторые уместные параллели и сделать общие выводы об эффективности привлечения представителей местных сообществ к управлению локальной хозяйственной инфраструктурой.

Передача значительной доли полномочий по управлению локальной инфраструктурой представителям местных обществ в России второй половины XIX века стала результатом децентрализации системы государственного управления, реализованной царским правительством в рамках проведения масштабных реформ, последовавших за отменой крепостного права. На смену феодальным общественным отношениям на местах стали приходить новые форматы взаимодействия между представителями разных сословий, проживающих на одной территории.  Важной основой построения новых взаимоотношений между помещиками и крестьянами стало создание земских собраний – выборных органов местного самоуправления, введенных в 1864 году в рамках проведения властью земской реформы.  

Земские собрания были созданы на 2 уровнях: уездов и губерний[10]. Уездные и губернские земские собрания формировались из выборных представителей (гласных) от трех курий: землевладельцев, горожан и сельских обществ (или крестьянских общин, созданных властью в рамках освобождения крестьян в 1861 году). Созданные в качестве органов местного самоуправления земства получили достаточно большие полномочия в управлении локальной инфраструктурой, ранее централизованно управляемой административной государственной бюрократией. Так, в полномочия земств стали входить содержание дорог, строительство, ведение статистики, почта, вопросы продовольствия, натуральных повинностей, управление школами, больницами, благотворительными заведениями и ряд других. Работа земских учреждений предполагала не только участие гласных, входящих в состав земских собраний. В период максимального развития земской деятельности на каждого гласного приходилось в среднем до 50 служащих: статистов, инженеров, секретарей, бухгалтеров, учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, страховых агентов и т.д. Деятельность земских учреждений финансировалась за счет земских сборов – налога, взимаемого земскими собраниями с местного населения. Следует отметить, что деятельность земских собраний при достаточно высокой степени автономии в управлении местным хозяйством контролировалась губернатором, а также Министерством внутренних дел. Так, губернатор имел право отменить решения принятые гласными на уездных или на губернских собраниях: государство сохранило, таким образом, за собой инструменты централизованного контроля и воздействия.

Одним из основных направлений деятельности земских собраний в рамках развития локальной инфраструктуры постепенно стало развитие народного образования через создание и поддержку земских народных школ[11]. Народные школы управлялись  уездными и губернскими училищными советами, в состав которых в том числе входили представители земств. В полномочия училищного совета входило утверждение учителей в должности, назначение пособий учителям, наблюдение за преподаванием, обеспечение школы учебными пособиями и т.д. Формально земства могли влиять на деятельность школ только через такие училищные советы в рамках сотрудничества с представителями государственной власти[12]. Однако на практике влияние земств на сам образовательный процесс, формально находящийся в ведении Министерства народного просвещения, было более активным. Земские органы самоуправления играли важную роль в формировании учительских кадров. Именно земства зачастую занимались созданием новых школ, а также обеспечивали финансирование уже существующим школам. Наряду с начальными школами, земские собрания занимались созданием и профессиональных школ. Адаптируясь к тем или иным потребностям местного населения, земства организовывали также классы для взрослых, вечерние и воскресные занятия или, например, передвижные школы[13].

Участие представителей местных обществ в управлении локальным хозяйством в рамках работы земских учреждений в дореволюционной России может расцениваться как обладающее рядом схожих свойств с участием граждан современных демократических государств в управлении локальной инфраструктурой в рамках структур местного самоуправления и государственно-общественного партнерства. Анализ различных примеров передачи государством части собственных управленческих полномочий местным жителям, позволяет нам сделать вывод о высокой степени эффективности  широкого привлечения представителей местных сообществ к управлению локальной инфраструктурой для обеспечения ее успешного развития.

Литература:

1. Веселовский Б., История земства за сорок лет, том 1., Санкт-Петербург, Издательство О.Н. Поповой, 1909, 725 стр.
2. Веселовский Б., История земства за сорок лет, том 3, Санкт-Петербург, Издательство О.Н. Поповой, 1911, 708 стр.
3. Герасименко Г., Земское самоуправление в России, Москва, Наука, 1990, 263 стр.
4. Гусаров В., Государственно-общественное образование, 259 стр, http://www.ifap.ru/library/book111.pdf.
5. Гусаров В., «Взаимодействие общественных и государственных институтов в управлении школой», Управление образованием,  № 5, 2008, стр.48-57.
6. Косарецкий С., Моисеев А., Седельников А, Шимутина Е., Государственно-общественное управление образованием: от прецедентов к институту. Исследования и разработки, Москва, Вердана, 2010, 372 стр.
7. Пинский А., Школьные Советы в странах ЕС, 12 стр. http://www.gouo.ru/inform/practice2/mo7.pdf
8. Седельников А., «Управляющий совет – гражданское участие в управлении школой», Управление образованием,  № 20, 2008, http://www.gouo.ru/irgou/publications/584/